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AUTONOMÍA
MUNICIPAL: ANÁLISIS COMPARATIVO
ENTRE LA CARTA DE LA AUTONOMÍA MUNICIPAL IBEROAMERICANA Y LA
NORMATIVA JURÍDICA ECUATORIANA
Dr.
Andrés Ortiz Herbener
Profesor
de Derecho Municipal
I.-
INTRODUCCIÓN.-
Ni en nuestra Constitución Política(CPE)
ni en ninguna Ley del
Ecuador
-salvo de manera indirecta en el Reglamento General a la Ley Orgánica
de las Juntas Parroquiales rurales-
se ha definido a la Autonomía Municipal. Esto, a criterio
del prestigioso Catedrático de la Universidad de León,
ratifica el hecho que: “... el legislador constitucional predica
la autonomía de los municipios y provincias, pero pocas pistas más
proporciona al intérprete...”
No obstante lo dicho, si bien
nuestra Carta Magna y la Ley Orgánica de Régimen Municipal (en
adelante LORM)
señalan que los Municipios son autónomos, nuestros últimos
constituyentes no la
definieron, lo que ha abonado para que dada las dudas que existen
respecto de su contenido y alcance,
se sumen voces contrarias a su
implementación en un mediano plazo en nuestro país.
Este trabajo busca –partiendo
de una breve definición - hacer una análisis comparativo entre la
Carta de la Autonomía Municipal Iberoamericana y la legislación
ecuatoriana, con el objeto de determinar si esta institución
arraigada en nuestro país desde 1946,
cumple
con los principios que informan la Autonomía Municipal en Iberoamérica.
Al
efecto estudiaremos artículo por artículo esta Carta aprobada en
Caracas el 22 de noviembre de 1990 y la compararemos con las normas
constitucionales y legales que fueran del caso, a efectos de
establecer semejanzas o diferencias y finalmente hacer una propuesta
de las reformas constitucionales y legales que debieran
implementarse para viabilizar la puesta en marcha de un proyecto
autonómico en el Ecuador, no sin antes haber estudiado su
naturaleza jurídica.
No
obstante lo dicho, previo a estos análisis, indagaremos aunque sea
de manera sucinta, la
evolución de esta institución en el tiempo, lo que permitirá
comprender dos fenómenos que están aconteciendo actualmente
en España: el primero conocido como: “ segunda
descentralización”, que se ha comenzado a verificar a partir del
denominado “Pacto Local”, a través del cual se ha
reforzado la autonomía local, vía aprobación de leyes
consensuadas con la Federación Española de Municipios y
Provincias, que han incrementado
la descentralización del Estado hacia las Entidades locales;
y el segundo conocido como: “inframunicipalismo”,
o lo que es lo mismo, una proliferación de pequeños municipios,
con una marcada insuficiencia económica, técnica y funcional, con
grandes dificultades para ejercer las competencias que le son
propias y sometidos a una marcada dependencia respecto de los
niveles de gobiernos superiores, en el caso de nuestro país, del
ejecutivo, problema éste
último que puede ser uno de los factores que obstaculicen de alguna
manera la puesta en marcha de un proyecto autonómico en el Ecuador.
II.-
LA AUTONOMÍA MUNICIPAL Y LA DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICO
ADMINISTRATIVA EN EL DERECHO INDIANO.-
1.-
Como nos enseña el profesor Ricardo Zorraquín Becú,
el Nuevo Mundo no gozaba ni de una autonomía total respecto
de Castilla ni estaba enteramente subordinado a sus autoridades.
En este sentido, al establecerse órganos exclusivamente
destinados a regir las relaciones de la península con los
territorios de ultramar (la
Casa de la Contratación), y al crear un gobierno que
no se confundía con el de Castilla (el
Consejo de Indias),
los reyes habían impuesto un sistema descentralizado
–aunque esta palabra no existiera entonces- para dirigir con una
gran autarquía los asuntos indianos.
Ambos organismos fueron entes
descentralizados de la
administración castellana, a los cuales se les dio una amplia
competencia para entender en los “negocios” –como entonces de
decía- propios de las provincias americanas.
(El resaltado es mío).
Entre
las atribuciones que le fueron asignadas en 1571, el Consejo de las
Indias recibió la jurisdicción suprema de las Indias Occidentales
y de los negocios que ellas resultaren y dependieren. Zorraquín nos
dice también que se trataba de un organismo de gobierno y de
justicia. En cuanto a lo primero, sus funciones se ejercían
consultando al rey las leyes, los nombramientos y las instrucciones
convenientes para la administración de esos territorios, así como
redactando las providencias acordadas. En cuanto a la justicia, fue
eregido como tribunal supremo en todos los asuntos y pleitos que podían
suscitarse en el Nuevo Mundo o en España por razones derivadas del
gobierno de ultramar. Sin
embargo y de ahí que esta sui géneris descentralización no haya
sido la más óptima, a nadie se le puede ocultar que el parcial
fracaso de este Consejo que tenía su sede en la península ibérica
y no en el Nuevo Mundo, era que se trataba de una órgano de
gobierno que no se encontraba vinculado en forma directa con los
problemas y realidades del mundo americano, requisito hoy sin el
cual no se puede hablar de descentralización y mucho menos de
autonomía, ya que hoy no se puede concebir a un gobierno sea este
provincial o municipal que se encuentre alejado de las necesidades básicas
insatisfechas del habitante de un cantón o provincia.
No
obstante lo dicho, la delegación por parte de la monarquía española
a estas dos
instituciones para el manejo de las Indias,
debe ser tomado como el primer gran antecedente de
descentralización administrativa y política en América del
Sur, sin embargo de lo cual, no deja de ser criticable que habiéndose
verificado este sistema, no se haya traslado el poder decisión real
a las autoridades americanas, desperdiciando en mi concepto una
oportunidad histórica para que esas provincias se hayan podido
manejar –con sujeción siempre a la Corona española- con total
autonomía y suficiencia, que fue lo que hizo la Corona inglesa en
las regiones de la América del Norte conquistadas por ésta.
Y
decimos que no cabe compartir esta forma de descentralización,
habida cuenta que de un estudio más profundo de la realidad de las Indias,
se puede concluir que estuvieron
siempre bajo la dependencia de
Castilla. Basta citar
los siguientes casos:
a)
En las Indias no se podía decidir nada sobre la elección,
reconocimiento o aceptación de su propio rey;
b)
A pesar de titularse reinos, las Indias nunca tuvieron
Cortes, como las tenían otras Estados de la Monarquía;
c)
No intervinieron en el gobierno del conjunto del cual
formaban parte, ni integraron los organismos comunes a todo el
imperio;
d)
Las guerras y los tratados internaciones se resolvían en
Europa, aunque con frecuencia afectaban al Nuevo Mundo;
e)
Las decisiones más importantes del derecho indiano se
tomaron sin dar una participación efectiva a los pobladores de América,
ni a las autoridades locales;
f)
El rey y los organismos más importantes del gobierno indiano
residían en Castilla y estaban sometidos a las influencias
predominantes en ese reino;
g)
Los más altos funcionarios, tanto en España como en América,
fueron en su inmensa mayoría oriundos de la península; y,
h)
Las Indias sólo podían comerciar y comunicarse con
Castilla.
2.-
Esta dependencia
a la que hemos hecho referencia ha llevado a la confusión de
llamar a las Indias como colonias.
Y esto no se puede compartir ya que esta dependencia no llegó
a privarlas de gobiernos propios y de que tengan un derecho propio
especialmente creado
para ellos. De ahí que
nos adhiramos a la tesis de
aquellos que defienden la teoría de que el Nuevo Mundo Hispánico
si vivió un régimen de descentralización, ya que se insiste, ni
hubo total autonomía respecto de Castilla ni entera subordinación
a sus autoridades.
3.-
Esta descentralización se cumplió cuando se concedieron poderes a
la Casa de la Contratación y al Consejo de Indias,
que antes eran del gobierno central,
desligándose de competencias primitivas para entregarlas –en parte
obviamente- a estos dos entes administrativos que fueron
especialmente creados para tal efecto.
Para Zorraquín Becú, cuando la descentralización se
establece para el gobierno de determinados territorios, da origen a
un sistema que adquiere cierta autonomía
de poderes y funciones; y cuando solo tiende a delegar algunas
facultades administrativas, ello da origen a un régimen autárquico
(concesión de poderes para actuar sin dependencia de la entidad
creadora). Para este insigne tratadista, ambas cosas ocurrieron en el
Nuevo Mundo, sin embargo no deja de advertir que el gobierno
ejercido por el Consejo
de Indias fue siempre de un rígido y creciente centralismo, ya que
cualquier resolución que adoptaban las autoridades locales e
incluso sentencias judiciales, podían ser revisadas por estas.
4.-
Para finalizar este breve repaso histórico, resta concluir que
existió autarquía del conjunto frente a Castilla, centralismo
impuesto por el Consejo de Indias respecto al Nuevo Mundo y
descentralización si se contempla la existencia de cada una de las
grandes regiones en que dividían las Indias.
Es más, cuando hablamos de la efectiva existencia de una
descentralización de tipo territorial, esta dio lugar al origen de
un sistema autónomo,
que al decir de Marienhoff, es
una categoría política
inferior al concepto de soberanía, que implica la facultad de crear
su propio derecho y de regirse por él, de acuerdo con ciertas
limitaciones impuestas por el Estado Central.
La
autonomía no supone en consecuencia, un poder absoluto de legislación
y de gobierno, sino al contrario, restringido por las normas
superiores que señalan sus facultades y competencias.
Y esto fue lo que aconteció en las Indias ya que sin quebrar
la unión indestructible que existía con el reino de Castilla, aquéllas
lograron una gran autonomía como consecuencia de la descentralización
que hemos expuesto en líneas anteriores tanto en el plano de la
sanción de las leyes, en el gobierno de sus propios territorios e
incluso en el campo jurisdiccional (todos los pleitos y causas que
se suscitaban en América debían concluir en las Audiencias, y
excepcionalmente en el Consejo).
Ahora
bien, si vemos que en los sistemas federales, las provincias que los
componen son autónomas, debemos determinar si en las Indias, por el
hecho de haber existido provincias “autónomas”, se podía
sostener que vivían bajo un sistema federal.
Como sabemos, el sistema federal (que se debe
establecer vía Constitución) se organiza
o bien mediante la reunión de Estados anteriormente
separados o independientes o bien estableciendo, en un Estado
unitario, una descentralización política que otorgue a sus
miembros un conjunto inalterable de poderes propios.
I, a la conclusión que debemos llegar es que si
bien hubo un régimen análogo al del federalismo entre otros reinos
con la península, no fue esa la condición de las Indias.
Lo que sí hubo en el Nuevo Mundo fue una autonomía jurídica
y política, similar a la que existe actualmente en los sistemas
federales, lástima que ese sistema autonómico no derivó de una
Constitución que lo tornara inalterable, sino de un proceso
descentralizador que era siempre revocable a instancias del rey. De ahí que cuando se sostiene que las Indias fueron autónomas,
no se debe dar a esta expresión el alcance que hoy tiene en los regímenes
federales, sino que la usamos en el sentido de que los órganos
dirigentes creados por España y en América, tuvieron facultades
propias de gobierno, legislación y justicia, cuya perduración
a lo largo de dos siglos fue la mejor prueba de su existencia. O lo
que es lo mismo, que las Indias tuvo un sistema de provincias con un
gobierno descentralizado, con poderes autónomos de legislación y
con una gran independencia judicial.
III.-
NATURALEZA JURÍDICA DE LA AUTONOMÍA MUNICIPAL.-
1.-
En el preámbulo de la Carta Iberoamericana sobre Autonomía
Municipal, se menciona
que los Municipios constituyen una sociedad natural, formada por
cuerpos vivos, anteriores a la voluntad del Estado. No cabe duda que el comienzo de la misma es polémico y por
tal motivo, necesario de brindar una breve explicación al respecto.
Existen
tres tesis sobre el origen del Municipio. La primera conocida como tesis
sociológica, que sostiene que el Municipio es una formación
natural anterior al Estado
(que es la que sigue quienes suscribieron esta carta);
la tesis jurídica, que sostiene que el
Municipio es una creación del Estado (que es la que sigue el
legislador ecuatoriano y a la que me adhiero); y la tesis ecléctica,
que es aquella que pregona que los
Municipios son formaciones naturales reconocidas por el
Estado. Las experiencias legislativas negatorias del Municipio,
no serán analizadas en este trabajo
Autores
de la valía de Alexis de Tocqueville, Fernando Albi y Adolfo
Posada
defienden la tesis
sociológica,
bajo el argumento que el Municipio es el resultado de este instinto
de solidaridad que ha ido perfeccionando su organización a partir
de la familia, que fue la que dio origen a un grupo mayor de
vecindad, hasta llegar al Municipio entendido como aquella agrupación
natural de tipo local, que una vez unida, busca la necesidad de
tener una administración interior, de darse instituciones que
pueden proteger sus intereses y garanticen la seguridad de las
personas
La
tesis jurídica
por el contrario, sostiene que antes que la ley declare al Municipio
como tal, sólo existen congregaciones humanas asentadas en un
territorio determinado,
es decir que el Municipio es una entidad territorial humana y jurídica,
creada por la Ley.
Finalmente
la tesis ecléctica reconoce el aspecto jurídico, pero lo armoniza
con el sociológico, estos es, que a pesar de que algunas
agrupaciones vecinales puedan reunir las características de lo que
se denomina Municipio, éste no existe mientras no es reconocido por
la ley como tal. Quien
resume esta tesis brillantemente es el insigne maestro cubano
Adriano Carmona Romay, cuando nos dice:
“ Es el Municipio una
institución de base sociológica y por los mismo iusnaturalista,
pero así como para que la plenitud de los derechos civiles se
requiere en el hombre, la mayoría de edad, de ese modo se exige a
la sociedad vecinal por lo general alguna condición que garantice
el debido funcionamiento de sus poderes y la posibilidad del logro
de sus fines.”
De
igual manera, Ricardo
Miguel Zuccherino en su Tratado de Derecho Municipal, manifiesta: “...sostenemos
que el derecho positivo no crea al municipio, muy al contrario, se
limita a reconocerlo, dada su condición de previa existencia...”.
El
Ecuador, en definitiva, el legislador sigue la línea de las
escuelas jurídicas, esto es, que la institución municipal es y
debe ser creada por el derecho positivo.
2.-
Como nos ilustra Iglesias Martín, la autonomía local como técnica
jurídica organizativa de la división vertical del poder, no es más
que el resultado de la evolución histórica de la autoadministración.
Para él, cuatro doctrinas contienen
la raíz histórica de la autonomía:
a.-
La doctrina del pouvior municipal, en la que el ente local
tiene un ámbito de competencias referidas a la vida doméstica
privada o natural de dichos Entes y se desglosan en: la administración
del patrimonio común y la policía municipal;
b.-
La doctrina germánica de la asociación comunal, desarrollada por
Stein a principios del siglo XIX, en la que
aparece el autogobierno como solución al ejercicio burocrático
del poder;
c.-
La doctrina de la descentralización, que se elaboró en Francia,
como instancia intermedia entre Estado y Sociedad; y,
d.- El selfgoverment o local
goverment inglés.
Analizar
estas cuatro doctrinas
que cimientan la autonomía municipal, escapan del ámbito que nos
habíamos propuesto inicialmente, sin embargo sí cabe sintetizarlas
en dos ideas: la autonomía local es un mecanismo para que
los vecinos se interesen y movilicen por y a favor de sus propios
asuntos; y, la misma se
inscribe en la conexión entre Sociedad y Estado.
3.-
Para las voces más autorizadas del Derecho Municipal, la autonomía
municipal puede ser objeto de una doble clasificación. Por una
parte la autonomía municipal absoluta y por otra, la autonomía
municipal relativa. La
primera variante se presenta cuando la institución municipal es
poseedora de autonomía en cuatro planos:
1.
Institucional:
aquella que se expresa por la posesión por parte de la institución
municipal de la facultad de ejercicio del poder constituyente municipal, del cual
deriva
su derecho a dictarse su propia carta orgánica municipal (Estatuto
Autonómico);
2.
Política:
supone el derecho del Municipio a organizar y desarrollar su propia
vida pública;
3.
Económica-financiera:
impone la facultad del municipio de obtener su autosuficiencia en el
plano de sus recursos y su manejo propio en las erogaciones; y,
4.
Administrativa-funcional:
que significa el poder de la
institución municipal de producir sus organigramas organizativos
propios y de manejar por sí y ante sí sus incumbencias.
La
segunda variante, esto es la autonomía municipal relativa o
restringida, es la que poseen aquellos municipios que solo tienen
tres de las facetas analizadas, a saber: política, económico-financiera
y administrativa-funcional. Dicho en otras palabras, se trata de Municipios que presentándose
como municipios autónomos, no son municipios de convención o de carta,
este es, no cuentan con la posibilidad de dictarse su propio
estatuto autonómico.
Para
finalizar esta análisis, considero que se evidencia por lo
explicada en líneas anteriores, que los Municipios en el Ecuador
cuentan con una autonomía municipal relativa o restringida, ya que
no cuentan con la posibilidad de dictarse su propia carta orgánica
o estatuto autonómico. Sin
embargo, en cuanto al plano económico-financiero, no podemos hablar
que los entes locales son autosuficientes. De ahí que se proponga
reformar la Constitución Política en el sentido que se permitan
los municipios de convención o de carta
y por ende que se eleve al rango constitucional la autonomía
absoluta de los municipios ecuatorianos, y que adicionalmente, con
base a esta autonomía participen
en porcentajes a discutirse del impuesto a la renta, del IVA, del
ICE, etc., o en su defecto que se les permita previo análisis
correspondiente, solicitar las competencias que la Constitución
finalmente señale que deban ser
manejadas a nivel municipal, junto con los recursos financieros,
materiales y tecnológicos que comporte dicha transferencia. Dicho
de otra forma, la vía de la participación de porcentajes de los
impuestos estatales, no es la única vía para solicitar la
transferencia de recursos hacia los entes locales.
Esto
no quiere decir que al día de hoy el Ecuador no cuente con las
normas constitucionales y legales que permitan
a los Municipios previo cumplimiento de ciertas formalidades,
dictar sus propias cartas orgánicas. No hay que olvidar que algunas
provincias –vía consulta provincial-
ya se manifestaron abiertamente a favor de la autonomía; de
que se compartan porcentajes de impuestos cuyo sujeto activo es el
Estado, etc.
Para
finalizar, la autonomía municipal,
siguiendo la tesis de Antonio María Hernández
(h), debe estar consagrada en las constituciones políticas de los
Estados, mediante preceptos que la definan de la manera más
concreta que la técnica constitucional permita.
El caso ecuatoriano como lo dijimos al inicio de este
trabajo, aun no alcanza ese nivel de detalle que se aspira.
En todo caso, y a efectos de conclusión, los Municipios
ecuatorianos gozan al día de hoy, vista la normativa constitucional
y legal, de una autonomía municipal
relativa o restringida, con capacidad legislativa plena para
dictar Ordenanzas, o lo que es lo mismo, leyes cantonales.
IV-
CARTA DE LA AUTONOMÍA MUNICIPAL
IBEROAMERICANA.- ANÁLISIS COMPARATIVO CON LA LEGISLACIÓN
ECUATORIANA.-
Artículo
Primero: Es necesario que el proceso democratizador de los Estados
de Iberoamérica se trasmita a las estructuras municipalistas de
todos los países, consagrándose como general y obligatorio el
principio de efectividad periódica por sufragio universal, libre,
secreto y directo de todos los representantes y cargos políticos.
En nuestro país, tanto el Alcalde como los concejales son
elegidos por votación popular. La Ley Orgánica de Régimen
Municipal en sus artículos 27 y 69
establecen que el Concejo
Cantonal estará integrado por Concejales o Ediles designados en
sufragio universal y secreto, de acuerdo con la Ley de Elecciones;
y, que el Alcalde será funcionario remunerado, que ejercerá sus
funciones a tiempo completo y tendrá un período de cuatro años,
pudiendo ser reelegido de manera indefinida.
En
este aspecto, nuestra CPE establece en su Art. 27 que el voto popular será universal, igual, directo y secreto;
obligatorio para quienes hayan cumplido 18 años y
sepan leer y escribir, así como
facultativo para los analfabetos y para los mayores de
sesenta y cinco años.
Artículo
Segundo: El concepto de autonomía local debe superar los planos teóricos
y el universo de las grandes declaraciones para materializarse en
una realidad permanente y auténtica que, además de constar en los
textos fundamentales de cada
país, sea reconocido como un principio inalterable, como deber de
los gobiernos y derecho de los ciudadanos.
Como
ya hemos mencionado en este trabajo, no existe ni un concepto claro,
muchos menos una definición de lo que es o debe entenderse como
Autonomía Municipal en el Ecuador. Sin embargo sí encontramos
varias referencias a esta institución tanto en nuestra
Constitución Política como en la Ley Orgánica de Régimen
Municipal y en la Ley de Descentralización.
Nuestra
Constitución consagra sin lugar a dudas una autonomía funcional,
económica y administrativa. Al
efecto señala:
·
Autonomía
desde el punto de vista etimológico:
“Art.
228.- Los gobiernos seccionales autónomos serán ejercidos por los
consejos provinciales, los concejos municipales, las juntas
parroquiales y los organismos que determine la ley para la
administración de las circunscripciones territoriales indígenas y
afroecuatorianas.
Los
gobiernos provincial y cantonal gozarán de plena autonomía y, en
uso de su facultad legislativa podrán dictar ordenanzas, crear,
modificar y suprimir tasas y contribuciones especiales de
mejoras”.
·
Autonomía
desde el punto de vista funcional y administrativo.-
“Art.
230.- Sin perjuicio de lo prescrito en esta Constitución, la ley
determinará la estructura, integración, deberes y atribuciones
de los consejos provinciales y concejos municipales, y cuidará la
aplicación eficaz de los principios de autonomía, descentralización
administrativa y participación ciudadana”.
·
Autonomía
desde el punto de vista económico:
“Art.
231.- Los gobiernos
seccionales autónomos generarán sus propios recursos financieros
y participarán de las rentas del Estado, de conformidad con los
principios de solidaridad y equidad.
Los
recursos que correspondan al régimen seccional autónomo dentro del
Presupuesto General del Estado, se asignarán y distribuirán de
conformidad con la ley. La asignación y distribución se regirán
por los siguientes criterios: número de habitantes, necesidades básicas
insatisfechas, capacidad contributiva, logros en el mejoramiento de
los niveles de vida y eficiencia administrativa.
La
entrega de recursos a los organismos del régimen seccional autónomo
deberá ser predecible, directa, oportuna y automática. Estará
bajo la responsabilidad del ministro del ramo, y se hará efectiva
mediante la transferencia de las cuentas del tesoro nacional a las
cuentas de las entidades correspondientes.
La
proforma anual del presupuesto general del Estado determinará
obligatoriamente el incremento de las rentas de estos organismos, en
la misma proporción que su incremento global”.
“Art.
232.- Los recursos para el funcionamiento de los organismos del
gobierno seccional autónomo estarán conformados por:
1. Las rentas generadas por ordenanzas propias.
2.
Las transferencias y participaciones que les corresponden. Estas
asignaciones a los organismos del régimen seccional autónomo no
podrán ser inferiores al quince por ciento de los ingresos
corrientes totales del presupuesto del gobierno central.
3. Los recursos que perciben y los que se les asigne la ley.
4.
Los recursos que reciban en virtud de la transferencia de
competencias.
Se
prohíbe toda asignación discrecional, salvo casos de catástrofe”.
La
Ley Orgánica de Régimen Municipal por su parte manifiesta en el
articulo 17, que las Municipalidades son autónomas y que salvo lo
prescrito por la Constitución de la república y esta Ley, ninguna
Función del Estado ni autoridad extraña a la Municipalidad podrá
interferir su administración propia. Asimismo, en el siguiente artículo
que fuera añadido por las reformas del 27 de septiembre del 2004,
se impuso la obligación –algo lírica por cierto- de que el
Estado y sus instituciones están obligados entre otras a respetar y
hacer respetar la autonomía municipal.
Creo
en definitiva haber comprobado que sí existe en el Ecuador de hoy,
así como existió en 1946, la elevación a rango constitucional
-lamentablemente no desarrollada por los últimos constituyentes del
año 1998-
de la Autonomía Municipal.
Artículo
Tercero; Que los parlamento, cámaras y demás órganos de la
representación democrática nacional consagren la autonomía local
a través de los textos legales que rijan en todos los municipios de
cada país en plenitud democrática, dotándoles con medios y
recursos suficientes para conseguir la efectividad de la autonomía
municipal.
Ya
habíamos indicado en párrafos precedentes que la mención de la
autonomía no eran exclusivas de la Constitución Política y de la
LORM, la Ley de Descentralización del Estado y de participación
social, cuando define a la descentralización, prescribe:
·
“Art.
3.- Definiciones.-
La descentralización del Estado consiste en la transferencia
definitiva de funciones, atribuciones, responsabilidades y recursos,
especialmente financieros, materiales y tecnológicos de origen
nacional y extranjero, de que son titulares las entidades de la
Función Ejecutiva hacia los Gobiernos Seccionales Autónomos a
efectos de distribuir los recursos y los servicios de acuerdo con
las necesidades de las respectivas circunscripciones
territoriales...””
·
“Art.
4.- Finalidades
principales.- La descentralización del Estado y la participación
social tienen como finalidades principales:
a)
Lograr equidad en la participación y distribución de los recursos
financieros, materiales y tecnológicos de origen nacional y
extranjero del Estado y especialmente de la Función Ejecutiva hacia
los gobiernos seccionales autónomos, organismos de desarrollo
regional y organismos seccionales dependientes, contribuyendo así a
la eficiencia en la prestación de servicios públicos en favor de
la comunidad;
b)
Incentivar las iniciativas y fortalecer las capacidades locales
para consolidar una gestión autónoma eficiente, entre otros
medios, a través de la planificación y prestación adecuada de
servicios públicos a la comunidad respectiva;
c)
Definir las relaciones y responsabilidades entre la Función
Ejecutiva y los Gobiernos Seccionales Autónomos, en cuanto a las áreas
de servicio a la comunidad, a fin de optimizar la utilización de
los recursos y servicios, y evitar la superposición de funciones;
d)
Fomentar y ampliar la participación social en la gestión pública
así como promover la autogestión de las fuerzas sociales
comunitarias;
e)
Transformar integralmente la organización administrativa y
financiera del Estado y de las instituciones del sector público; así
como redistribuir con justicia sus servicios y recursos financieros,
materiales y tecnológicos de origen nacional y extranjero, a
efectos de incrementar los niveles de eficacia, agilidad y
productividad en la administración de las funciones a su cargo; y
f)
Fortalecer prioritariamente a las instituciones del régimen
seccional autónomo, a través de la transferencia definitiva de
funciones, facultades, atribuciones, responsabilidades y recursos
que les permitan satisfacer de manera próxima y eficiente las
demandas de la comunidad, sobre todo en la prestación de servicios
públicos.
·
“Art.
5.- Principios
de la descentralización.- La Descentralización del Estado se
sustentará en los principios de autonomía, progresividad,
eficiencia, agilidad, coparticipación en la gestión pública y
solidaridad social”.
De
otra parte, sin lugar a dudas la LORM
sí establece la forma de dotar
a los Municipios de recursos económicos, pero que por
cierto, no son suficientes para conseguir la efectividad de la
autonomía Municipal, habida cuenta que necesitan de la entrega
supuestamente mensual que tiene que hacer el gobierno central, de conformidad con lo establecido en la misma Constitución
Política (Art. 231) y otras leyes económicas.
Artículo
Cuarto: Es preciso que desaparezcan los intervensionismos y
controles gubernamentales sobre las municipalidades y sus electos,
haciendo realidad el principio de que el control sea ejercido
exclusivamente por los tribunales de justicia y en la órbita
financiera por él órgano de control económico de cada país.
Ninguna
Función del Estado ni autoridad extraña a la Municipal
puede interferir en la administración (Art. 17 LORM), al
efecto, les está prohibido:
·
1o.-
Suspender o separar de sus cargos a los miembros del gobierno o de
la administración municipal;
·
2o-
Derogar, reformar o suspender la ejecución de las ordenanzas,
reglamentos, resoluciones o acuerdos de las autoridades municipales;
·
3o.-
(Sustituido por el literal a del Art. 6 de la Ley 2004-44, R.O.
429-S, 27-IX-2004).- Impedir o retardar de cualquier modo la ejecución
de obras, planes o programas municipales, imposibilitar su adopción
o financiamiento, incluso retardando la entrega oportuna y automática
de recursos, así como encargar su ejecución a organismos extraños
a la administración municipal respectiva.
En
caso de incumplimiento, quien dispusiere el encargo podrá ser
destituido de su cargo, sin perjuicio de las acciones legales a que
hubiere lugar;
·
4o.-
Privar al Municipio de alguno o parte de sus ingresos, así como
hacer participar de ellos a otra entidad, sin resarcirle con otra
renta equivalente en su cuantía, duración y rendimiento que
razonablemente puede esperarse en el futuro;
·
5o.-
Tomar bienes muebles o inmuebles de un Municipio, sino de acuerdo
con el Concejo Cantonal y previo pago del justo precio de los bienes
de los que se le priven;
·
6o.-
(Sustituido por el literal b del Art. 6 de la Ley 2004-44, R.O.
429-S, 27-IX-2004).- Establecer exenciones, exoneraciones,
participaciones o rebajas de los tributos destinados al
financiamiento de los organismos municipales;
·
7o.-
(Sustituido por el literal c del Art. 6 de la Ley 2004-44, R.O.
429-S, 27-IX-2004).- Obligar a las municipalidades a recaudar o
retener tributos e ingresos a favor de terceros, a excepción de los
valores que corresponden al impuesto a la renta de sus servidores y
contratistas, a los aportes individuales del Instituto Ecuatoriano
de Seguridad Social, a las pensiones de alimentos fijadas
judicialmente, al impuesto al valor agregado, contribuciones
especiales para los organismos de control. Aquellos que por convenio
deba recaudarlos, dará derecho a la municipalidad a beneficiarse
hasta con el diez por ciento de lo recaudado;
·
8o.-
Obligar a un Municipio a prestar o sostener servicios que no sean de
estricto carácter municipal o que siéndolo, no los administre o no
esté en condiciones de administrarlos;
·
9o.-
Impedir de cualquier manera que un Municipio recaude directamente
sus propios recursos;
·
...
.- (Agregado por Art. 8 de la Ley 104, R.O. 315, 26-VIII-82)
Interferir en su organización administrativa y en la clasificación
de puestos;
·
10.-
Interferir o perturbar el ejercicio de las atribuciones que le
concede esta Ley;
·
11o.-
(Agregado por el literal d del Art. 6 de la Ley 2004-44, R.O. 429-S,
27-IX-2004).- Emitir dictámenes o informes respecto de ordenanzas
tributarias, proyectos, planes de desarrollo, presupuestos,
celebración de convenios y demás actividades de la municipalidad,
salvo los informes que deben emitir los organismos de control, en
temas relacionados con sus funciones, de conformidad con la ley de
la materia.
Los
organismos de control previstos en la Constitución Política de la
República, a través de sus regionales o delegaciones
desconcentradas, ejercerán sus funciones en el ámbito de sus
competencias, de conformidad con la ley;
·
12o.-
(Agregado por el literal d del Art. 6 de la Ley 2004-44, R.O. 429-S,
27-IX-2004).- Derogar tributos o modificarlos reduciéndolos u
ordenar rebajas de las asignaciones que por ley les corresponden; y,
·
13o.-
(Agregado por el literal d del Art. 6 de la Ley 2004-44, R.O. 429-S,
27-IX-2004).- No podrán crear o incrementar obligaciones de carácter
laboral que afecten a las municipalidades como el aumento de
sueldos, pensiones de jubilación, sin asignar a través del
Ministerio de Economía y Finanzas u organismo competente, los
recursos necesarios y suficientes para atender tales egresos.
En
esta misma línea de la desaparición del intervensionismo estatal y
del sometimiento de éste a las normas constitucionales,
la LORM establece en su artículo 18 que las municipalidades que consideren que
una ley, reglamento o cualquier otra norma fuere inconstitucional o
atentare contra la autonomía municipal, presentará la demanda de
inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, para que,
dentro del término establecido en la ley, se pronuncie sobre la
impugnación presentada.
Además,
en el plano de la seguridad jurídica, se ha estipulado que
si un decreto, acuerdo, resolución u otro acto
administrativo emanado de cualquier dignatario, autoridad o
funcionario público, atentaren contra la autonomía municipal, o de
cualquier otro modo contravinieren las disposiciones de esta Ley, la
Municipalidad afectada o la Asociación de Municipalidades
Ecuatorianas podrán impugnarlo ante el respectivo Tribunal
Distrital de lo Contencioso Administrativo o Tribunal Distrital
Fiscal de su jurisdicción, según la materia de que se trate.
Quinto.- Pese a
los avances tecnológicos y a la eliminación de distancias, dada la
complejidad de la gestión y los procesos administrativos, es
preciso que a las medidas democratizadoras y autonomistas locales ,
se incorporen criterios descentralizadores auténticos, plasmados en
la transferencia a los municipios de competencias, funciones y
actividades , reservadas hasta ahora a otras administraciones.
Al respecto ya nos hemos pronunciado en este trabajo.
Tanto en la Ley de Descentralización del Estado y en las últimas
reformas a la LORM, se han incorporado criterios reales, prácticos y
efectivos para
viabilizar la descentralización en el Ecuador.
A
su vez, las reformas del 27 de septiembre del 2004 han fijado una
nueva dinámica, inédita por cierto en nuestro derecho, respecto a
la descentralización, ya que como se
apreciará en los artículos que se detallan a continuación, la no
contestación del ejecutivo dentro
de los plazos definitivos que se le confieren, acarrea la aceptación
de la solicitud del Municipio (silencio administrativo positivo).
Estos artículos son:
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